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皖浙“對賭”新安江 跨省跨流域生態補償破局

2017-11-20 11:48:43 華夏時報 55

摘要:新安江流域“一江跨兩省”的狀態,造成了同一流域完整的生態系統難以得到統一的管理。其結果就是,新安江流域水質不斷惡化,到了2008年,皖浙兩省交界斷面的水質甚至變成了非常差的五類水,嚴重威脅到下游居民的飲水健康。 

新安江,發源于安徽省黃山市六股尖,東入浙江與蘭江匯合后成為錢塘江的正源。1959年新安江水庫建成后,新安江安徽段的出境水量占了千島湖年均入庫水量的60%以上,成為浙江省重要的水源地。 

但新安江流域“一江跨兩省”的狀態,造成了同一流域完整的生態系統難以得到統一的管理。其結果就是,新安江流域水質不斷惡化,到了2008年,皖浙兩省交界斷面的水質甚至變成了非常差的五類水,嚴重威脅到下游居民的飲水健康。 

怎么辦?從2011年起,財政部、環保部牽頭啟動了新安江流域生態補償機制試點,用6年時間,兩輪試點,總投入36億元,終于使得皖浙兩省交界斷面的水質回復到二類水水質,千島湖營養狀態出現了拐點。 

在新安江流域生態補償機制試點中,最大的亮點就是皖浙兩省的“對賭”。在2017首屆新安江綠色發展論壇上,環保部環境規劃院院長王金南表示,生態補償是“青山綠水”保護者與“金山銀山”受益者之間的利益調配機制,新安江則是全國首個跨省流域的生態補償機制試點,希望把新安江打造成中國乃至國際上的生態典范,構建流域性生態補償的“中國模式”。 

6年“對賭” 

新安江流域總面積11452.5平方公里,安徽境內就有6736.8平方公里,占比58.8%。 

2010年10月,時任全國政協副主席的張梅穎率調研組赴新安江流域開展專題調研,形成了《關于千島湖水資源保護情況的調研報告》。2011年,財政部、環保部牽頭啟動了新安江流域生態補償機制試點。2012年,兩部兩省正式簽定協議。試點期限暫定3年(2012—2014年),補償資金額度為每年5億元,其中中央財政出資3億元,安徽、浙江兩省分別出資1億元。考核依據,則是安徽、浙江兩省跨界斷面水質的監測數據。 

協議中最大的亮點,則是皖浙兩省的“對賭”,若年度水質達到考核標準(P≤1),則浙江撥付給安徽1億元;若年度水質達不到考核標準(P>1),則安徽撥付給浙江1億元;不論上述何種情況,中央財政將把3億元全部撥付給安徽省。 

事實上,試點期間,安徽省2012年的P值是0.833,2013年0.828,2014年0.823,每年都達到了補償條件,連續3年獲得浙江省撥付的補償資金。 

2014年底,第一輪試點順利通過國家驗收。2015年6月,安徽省又先期啟動了第二輪試點的工作,當年撥付省級配套資金2億元,同時積極協調浙江省落實配套補償資金。 

當年10月,財政部、環保部下發《關于明確新安江流域上下游橫向補償試點接續支持政策并下達2015年試點補助資金的通知》,明確中央財政2015-2017年繼續對新安江流域上下游橫向生態補償試點工作給予支持,為期3年的第二輪試點正式實施。 

相比首輪試點,第二輪試點提高了資金補助的標準,中央資金3年總額度還是9億元,分別按4億、3億、2億的退坡方式進行補助。安徽、浙江兩省的“對賭”額度則由1億元提升到2億元,若P>1,安徽補償浙江1億元;若P≤1,浙江補償安徽1億元;若P≤0.95,浙江還要再補償安徽1億元。 

不過,此時的P值已與第一輪時考核的P值有所不同,它的基準限值由2008-2010年3年均值調整為2012-2014年3年聯合監測均值,水質穩定系數K值也由0.85調整為0.89。兩項加起來,水質考核標準提高了7%。 

這一次,安徽省也是連年達標,2015年P值為0.814,2016年P值為0.789,都低于0.95,獲得了浙江省每年2億元的補償資金。 

11月12日,本報記者在新安江黃山市延伸段看到,這里的河水波光瀲滟,水質清澈見底,兩岸修建了生態綠道,吸引了不少游客。很多游客還登上游船,體驗了一把新安江生態游。 

“我們國家有592個貧困縣,其中499個位于重點生態功能區或生物多樣性保護優先區,生態補償與生態保護之間是高度吻合的。”王金南表示,“新安江是我國第一個跨省跨流域的生態補償試點,在試點資金、考核指標、補償機制、資金用途等方面做了很多探索,從環境、經濟、社會、制度方面都取得了很好的效果。” 

期待長效機制 

雖然兩輪試點取得了不錯的成效,但2017年底,第二輪試點即將收官。如果試點結束后國家部委退出,繼續推進新安江流域生態補償將面臨資金壓力和協調壓力。 

“在長效機制健全之前,我們在保護環境的同時如何解決資金問題,是目前面臨的難題,也是今后要著力破解的。”黃山市財政局局長汪德寶告訴記者。 

去年,黃山市與國家開發銀行、國開證券等共同發起了全國首個跨省流域生態補償綠色發展基金,按照1∶5的比例放大,基金首期規模達到20億元,主要投向生態治理和環境保護、綠色產業發展等領域。 

“我們希望發揮好基金作為政府資金和市場資金中間的紐帶作用,適當放大它的杠桿作用,促進產業發展。”汪德寶表示,“但是,綠色發展基金很難完全替代補償資金的作用,只能作為補充。” 

在他看來,生態環境保護具有“溢出效應”,在保護地區自己受益的同時,也將優質的環境產品提供給了周邊的地區。因此,生態補償就成了協調保護地區和周邊地區的“調節器”,一旦把握不好,保護地區將面臨公共服務的保障問題和發展問題。 

“補償機制的重點還應該是頂層設計,最重要的是法規、法律的設置。”汪德寶表示,“橫向補償,光靠兄弟省、市、縣之間坐下來談是很艱難的,形成共識的效率還比較低,需要‘家長’來加強溝通和協調。” 

他建議,本輪試點結束后,中央財政要繼續加大支持力度,將試點工作固化下來,建立健全有利于全流域環境同治、產業共謀、責權明確的共建共享長效機制。 

王金南也表示,未來應該繼續完善和加強生態補償制度的頂層設計。資金方面,要更多地向市場化的方向探索;技術方面,也要與其它生態環境的保護模式整合銜接。 

“可以開展多元化的補償方式,創新生態補償合作內容,在資金補償的基礎上,推動黃山市與杭州市在產業、人才、文化、旅游等方面加強合作。進一步拓展新安江流域上下游橫向生態補償機制,實現共建共享、互利共贏,推動全流域一體化發展和保護。”他建議。 

此外,還可以通過建立綠色產業基金、PPP基金、融資貼息等多種方式,撬動更多的社會資本參與新安江流域的環境保護和生態建設,形成社會化、多元化、長效化的保護和發展模式。 

“雖然建立多元化、市場化的生態補償機制需要各方共同努力,但在相關法規機制健全之前,黃山市保護環境工作的決心是不變的,義無反顧,唯有前行。”汪德寶說,“改革雖然艱難,但我們自覺保護母親河的初衷不會變。”


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